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诺尔曼(小)焦裕禄的博客

 
 
 

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县人大主任们的特殊课堂,学习基层人大角色职能与“监督之道  

2017-05-17 09:44:51|  分类: 地方 |  标签: |举报 |字号 订阅

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县级人大是“一线”,监督可以很“深刻”。“县级人大”5大关键词
    被外界视作已“退居二线”的县人大主任们,来到全国人大常委会组织的培训会上,却一遍遍听到:    “基层人大不是‘退二线’,而是‘一线’,甚至是‘火线’。”    “在国家治理体系中,人大就是监督公权力的机关,如果缺乏监督就会出问题。”    “县级人大是人大监督工作的‘最前线’,要敢于监督、善于监督。”    在这个特殊的课堂上,刚经过换届履新的县人大主任们陡然觉得自己的角色“吃重”。    正在进行的这一轮换届中,县级党委书记不再兼任人大主任,普遍实现县级人大主任专职化。一位人大主任表示,“职位高了,责任也更重。”    5月8日—11日,全国人大常委会为347名新任县级人大常委会负责人组织的这场培训,围绕基层人大角色职能与“监督之道”开讲。从这个特殊的课堂上,也能一窥当下县人大主任们承担的新角色和面临的新挑战。    A    部级以上老师授课    拿到培训课程表,很快就有眼尖的学员发现这场培训有些特殊:    组织吉林、江苏、广东、西藏4省份县级人大常委会负责人培训,竟由全国人大常委会副委员长亲自“开班”;来授课的老师,也都是在全国人大常委会机关工作多年的秘书长、副秘书长、工作委员会主任等。    “部级以上的老师来给我们授课,从这个高规格,能看出全国人大对加强对县级人大指导的重视。”来自江苏无锡的一位县人大主任介绍,4天课堂时间,基本是理论联系县区实际,课上讲的,回去就能“现学现用”。    除了“纵向指导”,也有“横向交流”。广东的广州番禺、深圳罗湖,江苏的镇江丹阳等5个县区人大近年在加强监督等方面的探索,成为“地方样本”,在课堂上分享交流经验。    这些课程安排,对多数学员来说,都是首次经历。    事实上,刚刚经过县乡人大换届选举当选的县人大主任岗位,是他们面临的新角色。    多数县人大主任在换届选举前,或是手握实权的党政领导,或是同级政协主席,都是曾在多个领导岗位历练过的“老同志”。    去年履新江苏省镇江市丹阳市人大主任的李忠法,此前在党委、政府都曾担任过领导职务。他向南都谈到,到人大后,他经历了一个调整期。    对人大工作,李忠法最直观的感受是特别讲究法律、程序、集体行使权力:“跟党委政府部门很不一样。在人大,会不是想开就开,每开一次常委会,都有明确的程序。”    让他印象深刻的是,第一堂课讲人大监督,老师专门拿全国人大常委会举例,给进入人大系统的“新兵”科普开会的法定程序:每两月一次的全国人大常委会召开前,至少要经过秘书长办公会、全国人大常委会党组会、报党中央、委员长会议等5道程序。    “刚开始,也会觉得效率不那么高,但想改又改不了,就像老师讲的,这是法定程序,如果凭主任一句话改,那就是违法。”李忠法说。    B    “手把手”教专题询问    有多位县人大主任向南都坦言,进入人大后,他们时常听到这样的声音:到人大工作就是“退二线”,是从政经历“最后一站”,甚至还有说“到人大就可以休息一下了”。    在他们看来,刚从政府进入人大,掉头就要搞监督,多少还是有些“抹不开面子”。    开课第一天,全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨就在开班仪式上指出这是认识的一个误区:“在基层人大工作不是一种照顾,不是退休前的过渡。不能认为它是‘二线’,而是‘一线’,甚至有时是‘火线’!”    课堂上,老师们还频频提起县级人大及其人大常委会的重要性:“国家治理体系中,人大担负着对公权力进行监督的职责,而县级人大则是身处人大监督工作的‘最前线’,要敢于监督、善于监督。”“各类政策执行、财政资金使用、法律实施,很重的任务都是落实到县,县人大对同级‘一府两院’的监督,最能反映实际工作特别是基层真实情况,不能回避问题。”    几堂课听下来,学员们陡然觉得自己的角色“吃重”。    南都记者了解到,与全国人大不同的是,县级人大不具有立法权,70%以上的日常工作都与监督有关。    根据宪法和法律规定,人大监督的形式主要包括:听取和审议专项工作报告;审查和批准计划、预决算、审计工作报告;执法检查;规范性文件备案审查。此外,还可以开展询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等。    但在实践中,县级人大的监督还比较“虚化”。在有些地方,像规范性文件备案审查、专题询问,都还没有开展过。    “来之前也一直琢磨怎样开展专题询问,政府部门会不会来应询?代表们能不能问到要害?会不会搞得不欢而散,反而让问题更难解决?”广东的一位主任告诉南都,让她感到“解渴”的是,课堂上老师结合全国人大工作,“手把手”教授如何组织专题询问,从流程到准备中需要特别注意的事项,逐一介绍。    透过讲解,她对专题询问有了更深的理解:专题询问不是“演戏”,会前的沟通、代表问题的准备尤其重要,既不要让政府部门“难堪”,又要让政府部门感受到“辣味”和“压力”,核心目的是推动问题的解决。    C    人大监督优势在依法    南都记者观察发现,也有一些县人大挺“生猛”的。    李忠法所在的丹阳市人大,就连续4年紧盯政府的“钱袋子”,对政府预算进行跟踪监督,每年选择一个民生重点工程项目的预算,组织预算初审、绩效听证,还引进第三方评估机构、组织人大代表和社会公众对预算进行询问。    李忠法发现,时刻强调法定程序、法定职责的人大搞监督,只要一较真,政府就很明显有“压力”。    他以丹阳市人大审查政府预决算举例:十八大后强调要集中财力解决民生问题,尤其是中央八项规定要求压缩一些非正常性开支,这就直接涉及到一些政府部门的财政资金分配。    “讲白了,就是利益再调整。”李忠法说,即便市委书记、市长在会上再三提要求,一些政府部门负责人还是觉得“对自己动刀”压减经费很为难,因此这项工作一度进度迟缓。    这时候,人大发挥了作用。    监督政府财政预算是人大的法定职责,也是中央强调基层人大要发挥监督作用的重中之重。按照规定程序,丹阳市人大对政府部门预算进行审查,很快,一些不合理的支出项目被压减。    推进预算监督出乎意料的顺利。    “砍别的部门资金是得罪人的事,但人大这么做有法律依据,平等、公开进行,并不是针对某一个部门或某一个人。”李忠法介绍,考虑到近年乡镇财政资金量越来越可观,媒体不断曝光“小官巨腐”,今年,丹阳也把人大监督财政预算的做法进一步深入延伸到乡镇,要求乡镇也要规范编制预算,乡镇花钱也得按预算计划走,而不是靠乡镇党委书记、镇长拍板决定。    李忠法颇有心得地谈到,人大监督最大的优势在依法,把现有监督的手段用好、需要监督的内容做到位,“(基层)人大搞监督,也可以很‘深刻’。”    D    要主动“争取”党委支持    尽管全国人大力挺基层人大“敢于监督、善于监督”,课堂上也有学员面露难色,还有人引用系统内流传的“顺口溜”来形容基层人大监督之困:“党委不点头,不能监督;政府不高兴,不便监督;对一些热点难点问题,不敢监督”。    “其实并不矛盾。”李忠法认为,在地方治理架构中,党委管决策、政府管执行、人大负责监督。在具体工作中,人大首先要在党委的领导下开展监督工作,争取到党委的认可和支持,监督也将更好地为政府所接受。“人大监督跟党委政府要保持同向、同心、同力,监督也是为了帮助、推动党委政府的中心工作。”    南都记者发现,“在党委的领导下进行监督”、“与党委政府保持同向、同心、同力”,也频频在课堂上被提起。    就此,广东省韶关南雄市(县级市)人大主任陈玉英以南雄市人大近年对政府部门、窗口单位开展的人民代表满意度评议举例:每年代表一人一票投出“人民代表满意单位”的同时,还会投出不满意票,人大用接下来的半年多时间对3个不满意的单位进行跟踪评议,找出问题,推动政府部门工作改进。    “评不满意单位,刚开始也有政府部门有意见。但对这项工作市委书记很重视,全力支持,说整改不好还要纳入市委绩效考评,这个力度就很大。”在陈玉英看来,在去年以来的县乡人大换届中,县级人大常委会主任专职配备的制度设计,体现了中央对基层人大工作的重视,但实际工作中还是不能少了党委领导,对一些重大事项,人大要主动与党委沟通汇报,主动“争取”得到党委的领导。    李忠法也向南都谈到,培训回去后,他第一件事就是要主动向党委汇报学习心得,多“争取”党委的支持。“争取党委对人大工作的重视和支持,不仅是政治上的要求,更是实际人大履职操作中的要求。”
作者:程姝雯 王秀中
县级人大常委会主任实现专职化,不再由县委书记兼任
过去一年多来,中国县一级层面的权力运行方式,发生了一些微妙变化。    一直被外界视作开会“走过场”、监督“虚化”的县级人大及其常委会,逐步走向敢为和务实,在人大“最前线”对基层“一府两院”实行监督。    最明显的一项变化是,在去年以来的人大换届中,县级人大常委会主任实现专职化,不再由县委书记兼任。这让人大更为独立,也有了更大的监督空间。    此外,2015年中共中央转发的《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》(以下简称若干意见)中,就强化县级人大监督职责、完善组织建设提出了不少新举措。南都记者了解到,近两年来,若干意见中提到的重大事项报告、备案审查等制度正在基层逐步得到落实。    书记、主任不再“一肩挑”    自2016年上半年开始,全国县乡两级人大换届选举相继展开。截至目前,除内蒙古、辽宁两省份外,其他省份的换届选举工作均已完成。    此次选举出现一个重大调整:新选出的县级人大常委会主任,不再由同级党委书记兼任。    在我国权力架构的“四套班子”:党委、人大、政府、政协中,人大常委会主任有时由同级党委书记兼任,这在县一级颇为普遍。    而新一批当选的县级人大常委会主任的来源则更为多元:部分由原副主任升任,也有部分来自县区党委、政府、政协系统,他们通过选举走上了这个新岗位。    这一重大调整,是在中央加强对县级人大工作和建设重视的背景下展开的。    “郡县治,天下安”,习近平总书记高度重视县域治理工作,曾多次引用这句古训,说明在党的组织结构和国家政权结构中,县一级处在承上启下的关键环节。    公开报道显示,全国人大常委会委员长张德江亲自带队到云南、浙江、福建、贵州等地,实地调研和了解县级人大工作和建设情况。    2015年6月,中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,其中规定县级人大常委会主任实行专职配备。    多位县级人大常委会主任坦言,此番调整后,县级人大对政府的监督空间将进一步扩大,独立性也会增强。    “此前兼任人大常委会主任的党委书记自身工作非常繁忙,往往无暇兼顾人大工作。实现专职配备后,人大主任可以有充足的时间,更完整、更充裕地思考人大工作,对于解决具体问题有很大帮助。”广东省湛江市霞山区人大常委会党组副书记、副主任陈庆告诉南都记者。    与此同时,人大如何处理协调好与党委、政府的关系,成为摆在这些人大主任面前的新课题。    “不再兼任后,强化党委对人大的领导,人大机关主动向党委汇报很重要。人大一定要明确党委的意图,很好地贯彻到人大工作中去。”陈庆强调。    县级人大充实人力    “没人做事是最大的问题,西藏县一级的人大常委会编制非常少,之前只有2个编制,一个主任,一个副主任,专门委员会、工作委员都没有。”西藏自治区琼结县委副书记、人大主任何广海谈起基层人大的困难时说道。    南都记者了解到,在县一级人大,人手不够是一个较为普遍的现象,甚至“一人委”的情况也并不罕见。由于专业人才匮乏,预算审议、规范性文件备案审查等工作更是无从开展。    由于此前地方组织法没有赋权,县级人大一直未设专门委员会,审议计划、预算,往往临时组建计划财政预算审查委员会,人员难以实现专业化、专职化,在一定程度上影响了审议的效率和质量。    为此,若干意见要求依法适当增加县级人大常委会组成人员名额。此外,根据需要,县级人大可以设立法制、财政经济等专门委员会,地方组织法也做出了相应调整。    针对各县反映的行政编制紧张,机构设置落实较困难的问题,全国人大常委会机关领导同志向南都记者表示,县人大的人员编制问题是有法律相关依据的,“并不是做不到”,县级党委要高度重视,在合理的情况下调整编制、优化结构。    多位县级人大常委会主任向南都透露,目前成立专门委员会尚未落地。全国人大常委会机关工作人员表示,设立专门委员会有长远战略意义,但落地确实需要有一个过程。    上述人士指出,设区的市拥有立法权后,县级人大设立法制专门委员会可以配合上一级人大展开立法调研、草案征求意见等工作,备案审查工作也才能开展起来。    敢于“喊停”红头文件    一直以来,县级人大在监督方面存在重工作监督、轻法律监督的倾向,对政府规范性文件的备案审查工作更是一个“空白区”。    “法律明确规定县级人大也有这个职能”,全国人大常委会机关领导同志介绍,人大有权对政府出台的行政法规、地方性法规、自治条例等规范性文件是否符合宪法和法律规定进行审查。    但在实际情况中,相当一部分县级人大常委会没有建立起规范性文件的专门机构和机制,同级政府发布的规范性文件也很少主动报给人大备案。    为此,若干意见明确要求县级人大常委会要完善监督工作方式方法,加强规范性文件备案审查工作。    南都记者了解到,中央文件发布会后,这项工作已经在不少地方开展起来,县级人大开始敢于对政府红头文件中不合法、不合理的内容直接提出建议,甚至及时“喊停”。    广东省南雄市人大常委会主任陈玉英向南都介绍,2015年以来,该市共备案审查了12个规范性文件。就在今年,南雄市政府拟发布一份关于市区禁止燃放烟花爆竹的通告,在文件出台前,南雄市人大常委会对这项文件进行了备案审查,并向起草单位提出了建议意见:部分拟禁止区域虽在市区管理范围,但属城乡接合部,考虑到百姓风俗一下难以改变,建议缩小禁止范围。最终起草单位采纳了修改意见。    查清重大事项来龙去脉    政府要推一项公共决策或一个重大项目,必须首先经过人大程序,但人大监督不应该只是走个程序。    若干意见专门指出,要健全人大讨论、决定重大事项制度。县乡人民政府重大决策出台前要向本级人大报告。县乡人大讨论的事项,根据实际情况,可以依法作出决议、决定,也可以将人大讨论中的意见建议转送“一府两院”研究处理。    “要说重大事项决定的成功是最大成功的话,那么重大事项决策的失误也是最大的失误。因此,每逢涉及重大事项决策,我们都坚持慎重行事,严禁走偏。”吉林省公主岭市人大常委会主任赵立宝介绍:无论是人大听取审议的各项报告,还是审查批准的各项议案,都坚持事前报告制度,弄清重大事项的来龙去脉。    赵立宝举例道,地方政府欲购买办事大厅,人大要求政府提供竣工报告、评估报告等材料,并邀请第三方机构进行评估,杜绝政府盲目购买的情况发生。他还提到,事中履行程序的制度也很重要,要严格坚持“法律授权必可为、法无授权不可为”,让人大依法决定,让政府民主决策。    08-09版 采写:南都记者 程姝雯 王秀中
作者:程姝雯 王秀中

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