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马亮:中国精准扶贫的陷阱与出路  

2017-09-26 12:00:00|  分类: 三农 |  标签: |举报 |字号 订阅

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中国政府提出精准扶贫的理念,并设定了雄心勃勃的减贫目标。中国人口占世界的四分之一,贫困人口的规模较大,实现脱贫致富对全球扶贫事业具有重要贡献。但是,在扶贫过程中出现的种种问题,特别是地方政府扶贫工作的形式主义,却不得不令人深思。

国务院扶贫办去年和今年不得不两次下发通知,力图解决扶贫工作中的形式主义等问题,但是仍然收效甚微且难以持久,凸显出精准扶贫所面临的挑战。

精准扶贫的目标宏伟而任务艰巨,这使各地完成任务的压力倍增。为了避免虚报数字,扶贫系统自上而下地建立了严密的建档立卡制度,逐级上报数据并逐级检查核验。至关重要的是,上级部门对地方和基层政府的极度不信任,让扶贫事业付出了沉重的代价。一方面,尽管精准扶贫希望“一竿子插到底”,直接同贫困户对接,避免各级政府“雁过拔毛”,但是现实却是必须强烈依靠基层政府的工作人员。

另一方面,逐级委托和代理的成本很高,各级政府疲于应付各类检查核验,无暇顾及实质性的扶贫工作。不仅如此,贫困人口也不胜其扰,不得不接受一拨一拨的入户走访调查,并一次次重复回答同样的问题,连起码的受助尊严都得不到维护。

值得警惕的是,精准扶贫升级为一个优先级别较高的政治任务,使各级政府都有强烈的政治激励去完成目标任务。但是现实情况则是,各地扶贫工作面临的情况千差万别,扶贫本身也不能操之过急。扶贫到了必须“啃硬骨头”的攻坚阶段,有些扶贫任务可能难以按期完成。

精准扶贫需要定制化地对症下药,找准每个地区和每户贫困人口的根本需求,而不是量大面广地“撒胡椒粉”,这就对地方政府的执行力提出了较高要求。强力激励在一定程度上扭曲了政府的行为逻辑,使扶贫工作趋于形式化。吊诡的是,这使扶贫形式化的问题越来越凸显,而为处理形式化问题所采取的手段,又进一步加剧了扶贫的形式化。

与此同时,目前对竞争扶贫的科学研究远远不够,循证扶贫的理念也还没有深入人心。贫困的诱因及扶贫的效果取决于许多因素,无论是中国还是其他国家,这方面的研究文献和科学证据汗牛充栋。汲取这些已有知识并基于证据去扶贫,或可收到事半功倍的结果。

但是,当前扶贫任务繁重且紧迫,一方面无法充分借鉴已有研究证据,另一方面也难以开展与扶贫实践相平行的研究,特别是随机控制实验。由于缺少科学证据的指导,许多扶贫工作成了“睁眼瞎”,所谓的精准扶贫也可能“打不准”。

值得警惕的是,因为扶贫政策的不恰当,甚至会新增贫困现象。例如,一些地区盲目跟风,采取不符合本地情况和贫困人口特征的政策,使贫困问题雪上加霜。“幸福的家庭家家相似,不幸的家庭各各不同。”因此,需要实现贫困人口及其问题和需求的精准识别和精准应对,并采取定制化而非标准化的扶贫措施。

破解扶贫陷阱的出路在于,要认识到贫困是一个长期存在的社会现象,任何社会都无法完全根除。即便是一穷二白的赤贫得到了根治,也仍然会有令人触目惊心的相对贫困,以及部分人群转贫再贫的情况发生。政府所应做的是关注出于各种原因而露宿街头或难以为生的贫民,为其提供“兜底”式的救济和救助。

因地致贫、因教致贫、因病致贫等方面所产生的贫困问题,不仅短期内无法彻底根除,而且需要采取更有针对性的扶贫举措。此外,在“精准”扶贫的同时需要“系统”扶贫,认识到反贫困所仰赖的社会治理系统,特别是在普惠医疗、全民教育、公共交通和互联网基础设施等方面的政府义务和财政责任。

其次,中央政府在扶贫工作上往往“鞭长莫及”,要为各地政府下放权限并建立互信关系。上级政府对下级部门的“人性恶”假设,不利于开展有效的扶贫工作。不破除下级部门对上级政府的依附关系和“唯上是从”的行为逻辑,就很难为扶贫工作的有效开展真正破局。为扶贫设立目标任务和时间表固然有必要,但也应切实可行并留有余地。

各级政府的各个部门都扎堆参与扶贫,不仅下达成百上千的考核任务和报表要求,而且反复重复检查核验。但是,财力人力有限的基层政府却无力对接,仍然是“上面千条线,下面一根针”。例如,目前为考核扶贫任务而建立的建档立卡系统,可能沦为“数字游戏”,尚不是扶贫工作所需要的信息系统。垂直扶贫的信息畅通,但是横向的互联协同还远未实现。如果有关贫困和扶贫的各种信息,无法在各级政府和各部门之间集成、共享和深度利用,就谈不上“精准”扶贫。

中国是少数实现成功转型并摆脱贫困陷阱的国家之一,在反贫困方面所取得的成就和积累的经验,都将为其他许多发展中国家提供鼓舞和借鉴。如果能够在上述方面调整工作方式,并实事求是和切实可行地推动精准扶贫,或将为人类反贫困事业探索新的方向和出路。如是,精准扶贫将不仅造福广大中国民众,也将为全球包容发展提供启迪。

作者为中国人民大学公共管理学院副教授

国家发展与战略研究院研究员

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